19 ноября, воскресенье
 

Е. ХУТОРЕЦКАЯ
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Эффективное осуществление органами прокуратуры своих функций, в том числе функции участия в правотворческой деятельности, во многом зависит от надежности использования нормативной базы. В последние годы принимается множество нормативных актов, влияющих на характер и основные принципы правового регулирования. Противоречивое, часто меняющееся законодательство вызывает сложности в поиске и применении. Приводить нормативные акты в единую упорядоченную систему призвана систематизация законодательства. Систематизация законодательства – это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему. Систематизация законодательства необходима для совершенствования законодательного регулирования, освобождения законодательства от устаревших актов и противоречивых норм, облегчения пользования нормативными материалами, повышения уровня правового воспитания, юридической культуры общества . В понятие систематизации законодательства включаются такие самостоятельные формы правовой деятельности, как учет нормативных актов, инкорпорация, консолидация и кодификация законодательства. В результате кодификации на основе пересмотра действующего законодательства и внесения в него изменений создается новый, сводный нормативный акт (Основы законодательства, Кодекс и т. д.), регулирующий на основе единых принципов значительную область общественных отношений и рассчитанный на длительный период действия. В процессе инкорпорации нормативные акты объединяются в разного рода новые акты, собрания или сборники, причем в процессе объединения акты обрабатываются лишь внешне, без изменения содержания. Под учетом нормативных актов понимается сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам. В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента и Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты, например: международные договоры, законодательство субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов России и т. д. Наиболее простой вид учета законодательства – это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Он может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Другая, более совершенная форма учета законодательства, – карточный учет. Это создание разного рода системы карточек, расположенных по определенной системе. Третья форма учета законодательства – ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, то есть внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов, отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Все более активно используется автоматизированный учет законодательства с применением компьютерной техники и новейших достижений информатики . В Российской Федерации работы по систематизации законодательства проводятся в соответствии с Указом Президента РФ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» от 6 февраля 1995 г., дополненного Указом Президента РФ «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», от 14 февраля 1998 года . В Указе Президента от 6 февраля 1995 г. говорилось о необходимости, в целях реализации ст. 15 Конституции России, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности, признать необходимым начать подготовку составления и издания Свода законов – официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации; предложить Институту государства и права Российской академии наук, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, юридическому факультету Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Московской юридической академии, иным научно-исследовательским и образовательным учреждениям юридического профиля представить в первом полугодии 1995 г. рекомендации о принципах формирования и структуре Свода законов Российской Федерации; Министерству юстиции и Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации в качестве первого этапа подготовки к изданию Свода законов осуществить в течение 1995 г. инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента и нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, в целях формирования хронологического собрания действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Кроме того, Государственно-правовому управлению Президента и Министерству юстиции было указано на необходимость в двухмесячный срок представить предложения об использовании Президентом РФ права законодательной инициативы в целях создания законодательной базы для формулирования нормативного корпуса Свода законов Российской Федерации. А Временной комиссии по подготовке и изданию Свода законов – предоставить отчет о своей работе и предложения о дальнейшей подготовке к изданию Свода законов к 15 декабря 1995 года. Иными словами, по существу, были определены основные пути и меры выполнения этой работы. Тем не менее в статье «Почему не работает закон?», опубликованной в Журнале российского права в апреле 1997 г., профессор Р.О. Халфина, говоря о необходимости безусловного исполнения Указа, писала следующее: «Представляется, что именно эта работа должна быть первоочередной. Невозможно представить себе, во что вылилось бы включение в единой свод той массы законов, которые существуют сейчас и многие из которых могут только называться законами. Настолько они противоречат предъявляемым требованиям. Инвентаризация – это не просто опись. Это оценка, отбор годного, устранение негодного, не отвечающего требованиям, предъявляемым к закону» . Поэтому можно предположить, что, поскольку работа по подготовке и изданию Свода законов шла недостаточно эффективно, был принят Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170, определивший конкретные меры повышения эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации; в том числе определено следующее: – Министерству юстиции и Главному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти приступить к систематизации действующих федеральных законов и нормативных актов Президента и Правительства, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственных власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, в целях включения их в Свод законов Российской Федерации и формирования его нормативного корпуса. – Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации до принятия федерального закона о Своде законов координацию работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов, в части, касающейся федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, а на Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации – в части, касающейся нормативных актов Президента России. – Федеральным органам исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, подготовить и представить к определенному сроку, а точнее – до 1 января 1999 г., в Министерство юстиции и Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации предложения о признании утратившими силу нормативных актов и о внесении в нормативные акты изменений и дополнений. – Проанализировать нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации с пометкой «Для служебного пользования», устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан и порядок их реализации, и представить до 1 февраля 1999 г. заключения о необходимости опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации в Администрацию Президента, а нормативных актов Правительства – в Правительство Российской Федерации. – Подготовить и предоставить до 1 мая 1999 г. в Министерство юстиции и Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации предложения об укреплении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства, о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве. – Министерству юстиции Российской Федерации совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента к 1 декабря 1999 г. представить отчет об исполнении настоящего Указа. – Рекомендовать Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду и Генеральной прокуратуре Российской Федерации принять участие в работе, связанной с формированием Свода законов. Но, несмотря на указания, подготовку Свода законов нельзя было назвать эффективной. То есть можно констатировать, что уже в течение ряда лет проводится своего рода инвентаризация федеральных законов, нормативных указов Президента, нормативных постановлений Правительства, иных нормативных правовых актов в целях создания хронологического собрания действующих нормативных актов на машинопечатных листах, а также подготовка классификатора отраслей законодательства. Работа продолжается медленно, что обусловлено состоянием законодательного массива Российской Федерации. Попытки привести в систему действующие нормативные акты наталкиваются на значительные трудности как объективного, так и субъективного характера: в процессе работы обнаруживаются все более сложно решаемые проблемы. Среди них отсутствие просматриваемой концепции российского законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам . Хотя совершенно очевидно, что эта работа должна быть завершена. Систематизация законодательства в органах прокуратуры ведется в целях эффективной реализации полномочий надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, оказания помощи работникам прокуратуры в оперативном поиске нормативных актов по вопросам деятельности прокуратуры, правильном и единообразном понимании законодательства и его применении. Этот процесс регулируется приказами Генерального прокурора № 47 от 9 августа 1996 г. «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» и № 64 от 21 октября 1997 г. «О систематизации законодательства в органах прокуратуры». Эти документы требуют вести учет нормативных актов и поддерживать в контрольном состоянии фонд законодательства Российской Федерации и соответствующих ее субъектов как в прокуратурах субъектов, так и в прокуратурах районного уровня. Приказом «О систематизации законодательства в органах прокуратуры» в целях дальнейшего упорядочения и совершенствования систематизации законодательства была утверждена Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры и Классификатор систематической картотеки нормативных актов, разработанный с учетом специфики прокурорской деятельности . Обязанность вести систематизацию законодательства Инструкция возлагает на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации, военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур по правовому обеспечению (отделы правового обеспечения). Последние учитывают федеральные нормативные акты и ведут их систематическую картотеку, поддерживают нормативную базу и кодексы Российской Федерации в контрольном состоянии, учитывают нормативные акты соответствующего субъекта Федерации и ведут их систематическую картотеку, поддерживают нормативную базу и кодексы соответствующего субъекта Российской Федерации в контрольном состоянии, проводят консультативно-справочную работу, в том числе с использованием компьютерной техники, обеспечивают свои аппараты и подчиненные прокуратуры нормативными материалами и юридической литературой, контролируют систематизацию законодательства и соблюдение вышеназванной Инструкции в подчиненных органах прокуратуры, оказывают им практическую помощь. Прокуроры городов и районов, помощники прокуроров, на которых возложена систематизация законодательства, учитывают федеральные нормативные акты и ведут их систематическую картотеку, поддерживают нормативную базу и кодексы Российской Федерации в контрольном состоянии, учитывают нормативные акты соответствующего субъекта Федерации и ведут их систематическую картотеку, поддерживают нормативную базу и кодексы соответствующего субъекта Российской Федерации в контрольном состоянии, проводят консультативно-справочную работу, в том числе с использованием компьютерной техники, обеспечивают учет и хранение нормативных материалов и юридической литературы. В прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных в ним военных и иных специализированных прокуратурах ведутся картотеки судебной и арбитражной практики, а также журнальных публикаций. Порядок ведения этих картотек определяется прокурором. Учету в систематической картотеке федеральных нормативных правовых актов подлежат Конституция и законы Российской Федерации, нормативные постановления палат Федерального Собрания и нормативные указы Президента Российской Федерации, нормативные постановления Правительства России, нормативные правовые акты Центрального банка и федеральных органов исполнительной власти, приказы, указания и информационные письма Генерального прокурора, постановления и руководящие разъяснения пленумов Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, постановления Конституционного Суда Российской Федерации. В свою очередь, учету в систематической картотеке нормативных актов субъектов Российской Федерации подлежат Конституция (устав) соответствующего субъекта Федерации, законодательные акты по предметам совместного ведения, нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления. Учету не подлежат акты хозяйственно-распорядительного характера (о выпуске и поставке продукции, строительстве конкретных зданий и сооружений, выделении денежных средств и материалов и т. д.), акты персонального характера (о награждении, перемещении по должности, предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т. д.), постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации о работе над проектами законов, акты о признании утратившими силу и об изменении ранее принятых актов, акты об изменении в административно-территориальном делении, акты временного характера. В прокуратурах субъектов Российской федерации, городов, районов, военных и других специализированных прокуратурах контрольными ведутся изданные до 1993 г. Бюллетени Генеральной прокуратуры РФ, кодексы Российской Федерации и ее соответствующего субъекта, Собрание законодательства Российской Федерации, официальные издания законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации, сборники приказов и указаний Генерального прокурора, сборники постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации. Распоряжением прокурора могут быть дополнительно установлены другие издания, которые ведутся контрольными. Однако практика районных, городских и приравненных к ним прокуратур свидетельствует о том, что именно в этих прокуратурах, в силу их малочисленности и некоторых других факторов, прежде всего финансовых, в силу загруженности работников этих прокуратур, очень сложно, если вообще возможно, на требуемом уровне организовать систематизацию законодательства. Кроме того, пользование законодательством, размещенным на бумажных носителях, из-за активной правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне уже не позволяет четко и оперативно в нем ориентироваться. Поэтому, учитывая, что назрела необходимость использовать в органах прокуратуры электронные законодательные базы, в 2002 г. прокуратура Омской области по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации провела эксперимент, использовав в прокуратурах районного уровня электронные базы законодательства. В течение всего года проводилась работа по реализации этих предложений. Программа мероприятий была определена приказом прокурора области. Одним из самых сложных был вопрос обеспечения горрайпрокуроров надлежащей компьютерной техникой, которая позволила бы установить правовые базы. Но и этот вопрос был решен положительно. Во всех горрайпрокуратурах были установлены три компонента законодательства: федерального, законодательства Омской области и судебной практики. Причем с момента установки базы данных она обновлялась систематически. Были проведены зональные семинарские занятия, на которых обсуждалась работа с базой «Консультант Плюс», порядок ведения и круг обязанностей помощников районных прокуроров по систематизации законодательства. Имея разрешение использовать электронные базы правовой информации, райпрокуратуры, в соответствии с требованиями приказа прокурора области, часть положений приказа Генерального прокурора № 64 продолжают выполнять на бумажном носителе. Так, ведутся контрольные экземпляры кодексов Российской Федерации, постановлений пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказов, указаний Генерального прокурора РФ. Выполнение этой работы в прокуратурах районного звена не вызывает сложностей, поскольку материалы для ее ведения в обработанном виде направляются прокуратурой области. Требуется лишь разнести их в соответствующие документы. Помимо этого, горрайпрокуратуры ведут в электронном виде систематический учет актов органов местного самоуправления соответствующего района. Для этих целей областной прокуратурой разработана программа. Естественно, сохраняются обязанности обеспечивать учет и сохранность официальных изданий нормативных актов и юридической литературы. Таким образом, прокуратуре Омской области удалось решить важную задачу – перейти на электронный вариант обработки и работы с законодательством. Это разрешает сразу две проблемы: обеспечивает оперативный поиск документов, облегчая работу с законодательством, и освобождает от необходимости ведения большого объема документов на бумажных носителях, что дает возможность сосредоточить усилия на других направлениях прокурорской деятельности . Это не может не отражаться на деятельности прокуратуры, ибо известно, что при прочих равных условиях степень оптимальности принятия решений находится в прямой зависимости от качества и объема использованной информации. При этом чем сложнее и ответственнее принимаемое решение, тем с большей очевидностью проявляется указанное положение . Причем в 2003 г. такая работа была проведена и в прокуратурах других субъектов Федерации. В связи с этим полагаем, что в целях надежного пользования законодательством во всех районных и приравненных к ним прокуратурах следует установить правовые программы и обеспечить их систематическое информационное обслуживание. Кроме того, назрела необходимость внести дополнения и изменения в инструкцию о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, поскольку в ней не предусмотрен и не урегулирован порядок работы с электронной базой законодательства.

• ЗАКОН © 1999-2017 г. (21.10.99) •
Rambler's Top100 Рейтинг.Сопка.Net
 

Fatal error: Call to a member function return_links() on a non-object in /home2/law/public_html/template/footer_nadzor.inc on line 150