Предпосылки возникновения коррупции

Поведение социально активных людей

Решая проблемы «брать или не брать» чиновник исходит из каких-то своих соображений. Что способствуют принятию решения о коррупции? Исходя из идей Гэри Беккера, принимая решение о выборе направления своей деятельности, человек исходит, из четырех факторов. Во-первых, своих способностей; во-вторых, моральных ценностей и ограничений, заложенных его воспитанием, семьей; в-третьих, ограничений, накладываемых устройством внешней среды; в-четвертых, из стремления максимизировать свою выгоду.

Как же принимаются решения чиновниками в России, становится им на скользкий путь коррупции или нет?

Современный этап (ограничения внешней седы)

Чем меньше от чиновника что-либо зависит, тем лучше государству. В Вашингтоне проходила международная конференция по борьбе с коррупцией в так называемых развивающихся странах и "нарождающихся демократиях", куда устроители отнесли Россию. Россия названа одной из пяти стран, в которой существуют наибольшие помехи для развития частного сектора, а также одной из двух самых коррумпированных стран в Европе (после Украины). Американцы провели опрос 250 владельцев маленьких магазинчиков, небольших ресторанов и частных ремонтных фирм в России на предмет наличия коррупции, необходимости уплаты взяток чиновникам, а также препон, которые возникают при регистрации этих самых фирм и компаний. В среднем каждый магазин, принадлежащий частному лицу или группе лиц, подвергается проверке 4 различными организациями. Представители этих проверяющих инстанций наносят "визиты дружбы" в каждую точку 19 раз в году, в результате чего на их "задабривание" уходит по средним оценкам от 20 до 25 процентов прибыли магазина или торговой точки (данные приводятся по Москве, в провинциальных городах России они немного ниже).

Все больше и больше вопросов отдается на решение чиновникам. Именно подобное развитие ГОСУДАРСТВА стимулирует рост коррупции. Чем больше контролирующих, визирующих, разрешающих органов - тем больше объем взяточничества. Уже сейчас количество чиновников в РФ превысило количество чиновников в СССР (считая по СССР в составе чиновников и партийных чиновников).

Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления на конец 1996 года составила свыше 1 миллиона человек, или 1,6% занятого населения Российской Федерации. И это без аппарата МВД России, Минобороны России и других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства, таможен.

Законодатель в Конституции России разбил все органы власти на самостоятельные группы по территориальному признаку, которые регулируются правом по своим принципам и законодательные органы у них тоже свои. Это федеральный уровень, уровень субъекта федерации и органы местного самоуправления.

На федеральный уровень приходилось 35% общей численности работников органов законодательной власти.

В общей численности работников органов исполнительной власти на долю федеральных органов приходилось около 40%, из них на федеральном уровне - 3%. Распределение государственных служащих по ветвям власти на 1января 1997 г. Исполнительная власть 85,2 %, Судебная власть 3,2 %, Законодательная власть 9,4 %, Другие государственные органы 2,2 %.

После распада СССР Указ Президента РФ от 04.04.92 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" послужил отправной точкой отсчета в борьбе с коррупцией в Российской Федерации. Положения данного Указа запрещают служащим государственного аппаратам совершать действия нарушающее порядок государственного управления, в том числе: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и т.д. В связи с поручением Президента Правительство и Верховный Совет издали распоряжение от 03.07.92 "О мерах по пресечению фактов участия должностных лиц органов государственной власти и управления в предпринимательской деятельности", в котором указывалось на необходимость осуществить проверку коммерческих объединений.

Низкая исполнительность государственных чиновников послужила основанием к принятию Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года N 810 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы”, в котором устанавливались пределы ответственности государственной службы. В нем было дано поручение правительству завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов РФ и представить в месячный срок предложения по совершенствованию системы контроля за надлежащим исполнением федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Но и в настоящее время в отношении ответственности государственных должностных лиц действует лишь несколько нормативных актов: Указ Президента РФ от 07.08.92 N 828 "Об утверждении положения о дисциплинарной ответственности глав администраций", в котором установлена ответственность глав администраций и статья 14 Закона от 31.07.95 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ”, которой определена ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок), установлен список дисциплинарные взысканий. Пункт 3 статьи указывает, что порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом, а в пункте 5 статьи имеется отсылка к федеральным законам за совершение действия или бездействия, ведущих к нарушению прав и законных интересов граждан.

Однако конкретного перечня дисциплинарно наказуемых проступков государственных служащих ни в данном законе, ни в других федеральных нормативных актах нет, не принят и закон, регулирующий порядок применения дисциплинарных наказаний, и как следствие - коррумпированность государственных служащих. Законодатель уже на протяжении пяти лет не желает принимать ни общенормативный акт по борьбе с коррупцией, ни изменения в законодательство, повышающие ответственность должностных лиц. Действующие же нормативные акты не исполняются государственными чиновниками из-за отсутствия правовых механизмов обеспечения функционирования государственной власти.

Кроме того, в современной России у должностных лиц не существует ответственности за разглашение служебной информации, кроме как дисциплинарной. Так как с введением в силу закона "О государственной тайне" институт служебной тайны перестал регулироваться российским законодательством. Например, в Уголовном кодексе имеется ответственность за разглашение государственной тайны, коммерческой тайны, но не существует ответственности за разглашение служебной тайны. С другой стороны открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления также не урегулирована Российским законодательством, в государственной Думе уже не первый год находится законопроект "О праве на информацию". При этом в Налоговый Кодекс внесена статья, регулирующая налоговую тайну, в которой к указанной тайне отнесена практически вся информация, имеющаяся в налоговой инспекции.

Моральные ценности и ограничения.

У нас взяточник и взяткодатель НЕ считают, что они совершают аморальный поступок. Им не стыдно. Более того, это сейчас в обществе считается НОРМАЛЬНЫМ. Это входит в нормы поведения.

Право и нравственность в регулировании общественной жизни имеют свои особенности. Правовые нормы и нравственные принципы - это правила поведения людей в обществе. В российских нормативных актах встречается такое определение: «нравственность - система норм, правил поведения, которые сложились в обществе на основе традиционных духовных и культурных ценностей, а именно представлений о добре, чести, достоинстве, долге, совести, справедливости и т.д.». Нравственные нормы, не имея формальной определенности правил поведения, обеспечивается как внутренним самоконтролем, так и влиянием авторитетов.

Право же, обладая нормативной определенностью, обеспечивается принудительной силой государства для соблюдения гражданами правил поведения. Совокупность стабильности права и нравственности дает стабильность в обществе. Когда изменяется государство, характер этих перемен будет нравственным, лишь в том случае, когда известно и принимается обществом соотношение между целями и средствами их достижения, и когда общественные и государственные ценности об общественном благе совпадают и правильно понимаются.

В каждый период развития истории Российской государственности всегда, так или иначе, присутствовало нравственное начало. Однако в последнее время в стране наблюдается общая нравственная беспринципность нашего законодательства и правоприменительной практики. А проблема отсутствия сдерживающих нравственных принципов заложенных в законодательные акты особенно актуальна для российского законодателя.

На протяжении всей истории развития российского законодательства, начиная с Кормчей книги, становление которой происходило под воздействием Византийского христианства и, заканчивая ст.6 Конституции СССР о роли КПСС, прослеживалось действие общих идеальных норм на регулирование реальных общественных отношений.

Сделать вывод о том, было положительным или отрицательным это влияние, достаточно сложно, однако отсутствие такого сдерживающего фактора в настоящее время отрицательно сказывается на возможности правового регулирования борьбы с коррупцией. Несмотря на несоответствие общих идеальных норм, реально складывающимся правоотношениям, нормы права, отягощенные общими моральными и нравственными запретами, имеющими нормативный характер реально воздействовали на уровень коррупции в стране. Что прослеживалось в наличии ответственности (как правовой, так и вне правовой), и правоприменительной практики решения вопросов ответственности за совершение антинравственых проступков.

В отличие от западного подхода, когда светская власть отделена от духовной, а также восточного, где многие вопросы государственного управления решают духовные власти, идеальные нормы нравственности и морали, (как духовные (христианства), так и коммунистические в период СССР), в российской действительности трансформировались в нормативные акты светского управления государством, применение которых (с точки зрения борьбы с коррупций в органах власти) осуществлялось органами наделенными специальными полномочиями дисциплинарного характера. В Российской империи это было, например, Дисциплинарное высшее присутствие в составе Сената, в компетенцию которого входило рассмотрение дисциплинарных дел в отношении судей и прокуроров. В Советский период этим органом была КПСС, члены КПСС несли ответственность по партийной линии путем наложения дисциплинарных взысканий (вплоть до исключения из членов партии, что автоматически означало увольнение с должности). В настоящее время в стране пытаются воссоздать христианство (как религию) в обществе, при этом нравственные принципы этого учения, как правило, во внимание не принимаются.

Становление демократических государств, которое сопровождалось образованием общественных институтов контроля над моральным обликом государственных чиновников положительно сказывалось на уровень коррупции в странах западной ориентации. В постсоветской России такие институты общественного контроля над нравственностью находятся в процессе становления и пока, к сожалению, не могут оказать реальное воздействие на государственный и муниципальный аппарат власти. Таким примером может служить деятельность судебной палаты по информационным спорам. Достаточно редки случаи, когда высокопоставленные чиновники, уличенные в неблаговидных поступках, добровольно заявляли о своей отставке.

Для повышения нравственного уровня в российском обществе возможны различные пути, в основе которых должен лежать как общественный контроль над чиновниками, так и, возможно, наличие независимого от ведомственной принадлежности образования, наделенного полномочиями по вынесению дисциплинарных наказаний всем, без исключения, должностным лицам. В эти структуры должны избираться авторитетные по морально-нравственным качествам граждане, на основе всеобщего, равного избирательного права. С облегченной процедурой отстранения избранных лиц из-за несоответствия морально-нравственных принципам. Такая структура будет контролировать, деятельность должностных лиц, по этическим принципам, при тщательной регламентации этих принципов на законодательном уровне.

Потеря нравственных ориентиров. Так на пресс-конференции председатель высшего арбитражного суда Яковлев в ответе журналистам легко сравнивал арбитражный суд и рэкетиров.

На Вопрос: "Не считаете ли вы, что в настоящее время в судах действуют драконовские пошлины?", он дал поразительный ответ: - "У нас раньше действительно была такая пошлина - 10 процентов от суммы иска. Но сейчас действуют другие ставки, которые находятся в прямой пропорции с суммой иска. Причем пропорция эта весьма щадящая: чем больше сумма иска - тем меньше процент пошлины. Так, к примеру, процент от значительной суммы иска может составить 1,5-2. Это не страшно. Я думаю, что рэкетиры берут больше".

Еще один пример. В 60-е годы было проведено обобщение о взяточничестве в правоохранительной системе, показавшее, что замешанными в коррупцию оказываются почти исключительно адвокаты из бывших работников этой системы. С тех пор в Московской городской коллегии адвокатов введен категорический запрет для выходцев из судов, прокуратур и следственных органов на прием их в коллегию в течение пяти лет, для практики по месту прежней работы. Каково же сейчас адвокатам МГКА видеть, что конкуренты - вчерашние следователи и оперативники органов ФСБ и МВД - ведут прием клиентов чуть ли не в своих прежних кабинетах, а дела им подбрасывают недавние сослуживцы. На замечания в неэтичности следует ответ: "Мы не члены Московской городской коллегии, на нас ее правила не распространяются".

В обществе возрастает проблема с чиновниками, которые покинули государственную службу и работают в каких-либо корпорациях, оставляя за собой право по прежним связям проводить работу с действующими государственными и муниципальными служащими.

Несомненно, что важность соблюдения общественных интересов, не должна служить запретом для покидающих государственный пост чиновников заниматься коммерческой деятельностью. Однако существует опасность злоупотреблений на основе старых связей. Так в Великобритании в Министерстве обороны сложилась ситуация когда формирование коррупционных связей шло не только за счет взяток, но и за счет обещания последующего трудоустройства, после ухода в отставку. Такие обещания являются большим искушением для чиновника, имеющим перспективу получить достаточно низкую пенсию, и сохраняющий богатый опыт для дальнейшей работы с прежними поставщиками. Вместе с тем, для общества в целом полезно, что бы ценный опыт государственного чиновника, особенно высшего ранга, не потерялся и был применен и в других общественных или рыночных мероприятиях. Опасность такого перехода заключается в неурегулированности использования знаний. И в связи с этим возможности злоупотреблений путем манипуляции этими знаниями. Например, чиновник, который вышел в отставку может подробно описать требования к предстоящему контракту, стратегию выбора и содержание конфиденциальных дискуссии.

Стремление максимизировать свою выгоду

Лауреат Нобелевской премии в экономике Гари С. БЕКЕР, проф. экономики и социологии Чикагского университета, заявлял, что коррупция государственных должностных лиц является неизбежным побочным продуктом больших правительств. Но государственные чиновники с меньшей вероятностью поддадутся нелегальным соблазнам, если они высоко оплачиваются - пропорционально их обязанностям и возможностям для должностных преступлений.

В условиях отсутствия твердых законодательных гарантий и правового урегулирования в сфере государственной службы психологически объяснимым является стремление большинства чиновников "продать свои услуги, пока они пользуются спросом". На это их толкает "необеспеченность будущего после окончания службы".

Чиновнику, в силу должностных обязанностей, дано право решать общественные вопросы, проблемы. С экономической точки зрения взятка - это покупка решения должностным лицом общественного вопроса в интересах частного лица - взяткодателя.


© 1999, Молодёжный Союз Юристов Российской Федерации